2021年6月4日，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2021]19號(hào)):宣布將由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，引發(fā)市場(chǎng)高度關(guān)注，邏輯上如何理解？實(shí)操當(dāng)中有何影響？經(jīng)研究，對(duì)文件的解讀和建議如下：

一、《通知》發(fā)布的背景和目的

財(cái)綜19號(hào)文出臺(tái)的背景其實(shí)就是征管體制改革的延續(xù)，進(jìn)一步規(guī)范化和提高效率。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》便明確了：為降低征納成本，理順職責(zé)關(guān)系，提高征管效率，將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)。2018年7月《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》進(jìn)一步提出：（1）改革國(guó)稅地稅征管體制，合并省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)，劃轉(zhuǎn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)，構(gòu)建優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系；（2）先合并國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)再接收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)。

2020年9月23日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。文件明確要求“要提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例”、“加強(qiáng)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的統(tǒng)籌使用”等。

由此可見，文件出臺(tái)主要是中央在規(guī)范和強(qiáng)化非稅收入征收管理，有利于統(tǒng)一收支、規(guī)范管理、提高資金的使用效率。本次劃轉(zhuǎn)只涉及征收主體和征繳流程調(diào)整，旨在發(fā)揮稅務(wù)機(jī)關(guān)專業(yè)征管優(yōu)勢(shì)，提高征繳能力，規(guī)范土地收支行為，使得中央更為直接、準(zhǔn)確和及時(shí)的了解地方土地出讓收入情況，不改變央地資金分配格局和具體使用管理。土地出讓收入屬于非稅收入的根本性質(zhì)不變，仍全額納入地方政府性基金預(yù)算管理，實(shí)行“收支兩條線”，收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過地方基金預(yù)算予以安排。

二、《通知》出臺(tái)后相關(guān)程序的變化

《通知》出臺(tái)后，從文件內(nèi)容分析來看，土地出讓金征收主體、流程等確實(shí)發(fā)生重大變化，但土地出讓制度并未變化、土地出讓金性質(zhì)、歸屬和使用等并未發(fā)生改變。

（一）主要變化內(nèi)容

1.征收主體。之前，土地出讓收入由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收管理，可由市、縣國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)具體征收。《通知》出臺(tái)后，征收主體變?yōu)閲?guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)向土地出讓權(quán)受讓人征收和催款。

2.征收流程。過去，土地出讓收入一般由市縣自然資源部門依據(jù)土地出讓合同或供地協(xié)議負(fù)責(zé)征收，一般流程為：簽訂土地出讓合同——開具繳款通知書——土地受讓人按照合同及時(shí)將土地出讓收入繳入地方國(guó)庫(kù)——國(guó)土部門和財(cái)政部門負(fù)責(zé)確認(rèn)土地出讓收入。劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后，仍然由自然資源部門負(fù)責(zé)簽訂合同并確認(rèn)金額和分期繳納的具體方式，相關(guān)信息推送給稅務(wù)部門后，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)向土地出讓權(quán)受讓人征收和催款。整個(gè)流程中，自然資源部門、財(cái)政部門、稅務(wù)部門、人民銀行（經(jīng)理國(guó)庫(kù)）實(shí)現(xiàn)信息共享。

（二）未變化內(nèi)容

《通知》只是改變了土地出讓金的征收部門和具體征收流程，土地出讓制度、土地供應(yīng)組織實(shí)施、土地出讓金歸屬和使用等并未發(fā)生變化。土地出讓活動(dòng)、土地出讓收支仍依照現(xiàn)行政策，全額納入地方政府性基金預(yù)算管理，收入全額繳入地方國(guó)庫(kù)，支出通過地方政府性基金預(yù)算安排。

三、《通知》出臺(tái)的影響

（一）對(duì)城投公司土地整理業(yè)務(wù)后的土地出讓金返還是否有影響？

我們要全面看待和理解土地出讓金返還這個(gè)概念：其指的是土地出讓價(jià)款收入在收入?yún)R繳入國(guó)庫(kù)之后，地方政府通過財(cái)政收支分科目對(duì)應(yīng)核算安排后導(dǎo)入將資金撥付給城投公司，《通知》影響改變的是土地出讓金征收環(huán)節(jié)，對(duì)支出環(huán)節(jié)并沒有任何影響，因此從這個(gè)角度來看并不會(huì)影響城投土地整理業(yè)務(wù)所涉及的相關(guān)土地出讓金返還。

此外地方政府的支出安排并不取決于城投拿地這個(gè)行為，而取決于城投平臺(tái)如何與地方政府對(duì)價(jià)公益性項(xiàng)目的收入：地方政府給城投的資金絕對(duì)不是簡(jiǎn)單的土地出讓金返還的概念，而是要考慮平臺(tái)公司做了哪些事情：第一類是前期投入的土地整理，也就是片區(qū)開發(fā)、整體拆遷，這種情況下歸還平臺(tái)前期墊資投入；第二類是用于對(duì)價(jià)城投公司所承擔(dān)的公益項(xiàng)目的投入。

（二）對(duì)城投公司土地資產(chǎn)注入是否有影響？

之前，城投公司購(gòu)入土地，政府通過補(bǔ)助或項(xiàng)目專項(xiàng)資金的形式將出讓金返還，可以做大城投公司的資產(chǎn)規(guī)?；?yàn)楣驹黾永麧?rùn)；同時(shí)，招牌掛取得的土地還可以通過抵押方式用于公司融資。此外，城投公司繳納土地出讓金的過程中存在一定“調(diào)整”空間。《通知》出臺(tái)后，由于土地出讓收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收，可能大幅減少政府違規(guī)返還土地出讓金的情況，城投公司以購(gòu)地+返還形式“虛增”資產(chǎn)的難度將明顯加大。

（三）對(duì)市重點(diǎn)招商項(xiàng)目開發(fā)是否有影響？

目前集團(tuán)位于北部空間的相關(guān)項(xiàng)目，在土地出讓后，扣除財(cái)政計(jì)提20.5%，市財(cái)政向市政府申請(qǐng)后，將前期的土地收儲(chǔ)成本予以返還用來抵扣前期土地征地拆遷費(fèi)用，將收益部分返還用來打造出讓土地范圍內(nèi)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。《通知》出臺(tái)后，土地收儲(chǔ)成本稅務(wù)部門應(yīng)會(huì)返還，但土地出讓收益是否返還、或者按某個(gè)比例返還、或者是否還有其他用途都均未知。并且劃轉(zhuǎn)后，土地出讓收支管理更加規(guī)范，城投公司需要足額、按時(shí)繳納土地出讓金，在政府以合規(guī)的方式進(jìn)行土地出讓金返還的情況下，隨著信息透明度的提高，返還節(jié)奏勢(shì)必放緩，對(duì)城投公司資金占用時(shí)間增加，進(jìn)而影響流動(dòng)性，從而影響項(xiàng)目開發(fā)。

（四）對(duì)城投公司返還土地收儲(chǔ)成本是否有影響？

目前，對(duì)土地成本返還方面，集團(tuán)先按要求核定已發(fā)生成本，然后報(bào)送至市財(cái)政，待市政府批復(fù)后予以返還，偶爾存在事后增補(bǔ)相關(guān)成本資料的情況?！锻ㄖ烦雠_(tái)后，由稅務(wù)部門直接收取土地出讓金，這就要求我們?cè)诤怂愠杀緯r(shí)一定要精準(zhǔn)全面，不能有任何遺漏。《通知》出臺(tái)后，將由集團(tuán)對(duì)接稅務(wù)部門返還收儲(chǔ)成本，相關(guān)的流程也會(huì)隨之發(fā)生改變，環(huán)節(jié)流程可能變得較為復(fù)雜。

（五）對(duì)土地出讓過程是否有影響？

《通知》出臺(tái)后，由于出讓金是由稅務(wù)部門收繳，按照約定的時(shí)間未收繳到位便會(huì)對(duì)受讓人進(jìn)行處罰。若受讓人以土地還存在各種問題為由進(jìn)行反訴，則會(huì)讓集團(tuán)（包含土儲(chǔ)中心）承擔(dān)各種法律風(fēng)險(xiǎn)。所以，土地出讓要比以往更規(guī)范、更嚴(yán)格，要做到“零瑕疵”出讓。

四、相關(guān)建議

《通知》明確2022年1月1日全國(guó)開始實(shí)施，目前咸寧市尚處在窗口期，為積極應(yīng)對(duì)文件出臺(tái)后的影響，現(xiàn)建議如下：

1.建議集團(tuán)在當(dāng)前土地市場(chǎng)不景氣的時(shí)候，積極向市政府爭(zhēng)取將城區(qū)部分優(yōu)質(zhì)的土地資產(chǎn)由城投公司通過公開方式取得土地使用權(quán)，在土地市場(chǎng)上行的時(shí)候，再通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式釋放，保證整個(gè)資金運(yùn)作的有效性，同時(shí)也能夠讓土地市場(chǎng)的管理更加科學(xué)和穩(wěn)定。

2.對(duì)接市財(cái)政局，協(xié)調(diào)設(shè)立合理的政府性資金支出。將以前未爭(zhēng)取到位的資金，通過合法的途徑，使用到土儲(chǔ)收儲(chǔ)過程中。比如土地收儲(chǔ)資金，每年土地儲(chǔ)備中心可向市財(cái)政申請(qǐng)土地收儲(chǔ)預(yù)算資金。

3.近年，國(guó)家越來越重視鄉(xiāng)村振興，財(cái)政計(jì)提中用于農(nóng)村農(nóng)業(yè)部分的資金最高可達(dá)到出讓收益的50%。今后需要投入的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以包裝為鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目去投入實(shí)施，將財(cái)政計(jì)提和土地收益進(jìn)行返還。

4.建議城發(fā)集團(tuán)向市政府申請(qǐng)，特別是北部空間重點(diǎn)項(xiàng)目、城區(qū)棚改項(xiàng)目，繼續(xù)保持沿用原有機(jī)制及相關(guān)政策，扣除財(cái)政計(jì)提后的全部出讓金收益返還城發(fā)集團(tuán)。

5.進(jìn)一步加強(qiáng)成本管控、核算的學(xué)習(xí)和統(tǒng)籌，保障后期土地成本及時(shí)的返還。